基金项目：贵州省社科规划办重大委托项目“贵州省地方政府治理能力研究”(编号：[2015]14);贵州大学文科重点学科重大科研项目“坡地经济振兴与政府服务保障机制研究”(编号：GDZT2011007);贵州大学人文社会科学重点学科群建设项目

　　作者：靳永翥，贵州大学公共管理学院副院长、教授;刘强强，贵州大学硕士研究生，贵阳 550025

　　一、一个长期被忽略的问题：政策问题是如何建构的?

　　现实中，为什么表面看来很好的政策缺乏有效的执行性或者在执行过程中就会面临政策失败的窘境?因为政治家们总觉得，靠自己的敏锐观察和概念化的抽象总结能力就能够全面分析目前的政治经济和社会环境及其存在的问题，并制定出能解决问题的政策。但政策发生学的基本常识和政策问题的建构逻辑告诉我们，并非个人需求偏好都是社会问题，而社会问题也并非就是政策问题。当政治家们把所有的社会问题等同于政策问题的时候，他们决策时总是会显得力不从心，并且在政策落实过程中会缺乏相应的资源支持。同理，当政治家们没有时间和精力去筛选重大社会问题产生的背后动因或者左右未来走向的关键变量时，那么，他们制定出来的政策方案很可能会走入“头痛医头、脚痛医脚”的非科学化尴尬决策境地，并且在政策执行和整个政策过程中出现资源匮乏或者政策“目标置换”现象。

　　大量的例子可以充分说明这一现象，特别是20世纪60年代以来美国约翰逊政府为了应对战后经济衰弱和大量社会问题，提出了“伟大社会”政纲。该计划包括了“向贫困宣战”、保障民权、教育改革、税制改革和社会福利在内的400多项立法措施和社会项目建设。伟大社会项目在短期来看确实解决了一些社会问题，但在长时期的发展中，面临着庞大的财政赤字和不断凸显的社会问题，其中近三分之二以上的项目未得到有效实施，最终导致了“伟大社会”计划的破产。我国目前也存在大量的“政策短命”、“政策流产”、“政策目标置换”等政策失败现象。如广州试点摊贩自由摆卖政策(2009年11月1日到11月3日)、广州住房“公积金新规”(2009年6月10日到6月19日)、贵州西江景区免费政策(2012年5月1日到8月10日)、湖北公安县“抽烟文件”(2009年3月4日到5月4日)、东莞政府“禁猎令”(2008年3月7日到3月8日)、重庆医疗项目服务价格调整政策(2015年3月24日到4月1日)。反思以上政策失败现象，其根本点在于地方政府在没有厘清目前重大“政策问题”进入政策议程的前提下，出于一定目的进行强制性的政策安排，以国家权威和暴力机器为基础，以理性计算和强制命令为手段，但最后的结果与原始政策目标大相径庭。正如美国政治学家斯科特(Games C.Scott)描述的：“国家把社会简化成一张图纸，当然了，这个图纸无法描述真实社会是怎么样子的，它只是表达了国家所感兴趣的片段。反过来，国家通过各种强制措施，试图按照图纸的方式来塑造真实社会。”[1]

　　我们需要思考的是，为什么那么多看似精巧的、理性的并有“试图改善人类状况”之抱负的计划、项目和政策都会面临失败，并可能会把人类带上一条“通往奴役的道路”。在自拉斯威尔创建的“政策科学”发展的六十几个年头里，理论家们似乎都热衷于对政策内容、政策制定、政策过程、政策分析、政策规划、政策执行和政策绩效评估方面的研究，而很少有学者对政策问题的发生逻辑进行关注和解释。同样，在政策实践方面，政治官僚和政策经纪人们都热衷于考量和测算一项新政策之于自己的利益如何;或者出于对自身政治资本的维护，凭借一些理性和科学的手段，随意地进行政策问题建构和政策资源的调用。诚然，无论是在理论层面还是实践角度，我们所面对的公共政策生活都面临着一个窘境，即缺乏对政策问题建构的全方位思考和现实关怀，这也是一个长期被忽视了的，但对整个学科体系完善和实际政策制定具有重要影响的问题。