内容提要:新《行政诉讼法》对规范性文件附带审查制度作出专门规定,旨在对行政规范性文件进行审查和适用,也是对长期以来有关把抽象行政行为纳入司法审查范围的一个回应,同时也实现与行政复议法相关规定的制度衔接。新《行政诉讼法》实施后,人民法院对规范性文件附带审查制度如何理解和操作还存在诸多疑难问题,这些问题不及时解决必将影响该制度的统一实施。因此,有必要围绕实践中对规范性文件的概念及认定标准、附带审查标准、审查方式、审查程序、审查后的处理以及实现全国法院规范性文件附带审查的信息共享等诸多问题作出进一步的厘清和明确,以便为规范性文件附带审查制度的有效实施提供参考和指导。

　　关 键 词:规范性文件/附带审查/制度/探讨

　　作者简介:程琥,北京市第四中级人民法院副院长,法学博士,社会学博士后。

　　规范性文件附带审查是新《行政诉讼法》确立的一项新制度和新规定,旨在对行政规范性文件进行审查和适用,也是对长期以来有关把抽象行政行为纳入司法审查范围的一个回应。新《行政诉讼法》实施后,人民法院对规范性文件附带审查还需要对审查标准、审查方式、审查程序、裁判方式等诸多问题进一步厘清和明确,以便为规范性文件附带审查制度的有效实施提供参考。

　　一、规范性文件的概念及认定标准

　　关于规范性文件的概念和识别目前并没有统一的界定和标准,且往往散见于中央和地方的现行法律、法规、决定、规章、司法解释以及其他文件中。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调,“加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件。”国务院《全面推进依法行政实施纲要》指出:“加强对规章和规范性文件的监督。规章和规范性文件应当依法报送备案。对报送备案的规章和规范性文件,政府法制机构应当依法严格审查,做到有件必备、有备必审、有错必纠。公民、法人和其他组织对规章和规范性文件提出异议的,制定机关或者实施机关应当依法及时研究处理。”《国务院关于加强法治政府建设的意见》就健全规范性文件制定程序、强化规章和规范性文件备案审查、加强对规范性文件的清理等方面专门作出规定。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的2012年7月1日起施行的《党政机关公文处理工作条例》第3条规定:“党政机关公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书,是传达贯彻党和国家方针政策,公布法规和规章,指导、布置和商洽工作,请示和答复问题,报告、通报和交流情况等的重要工具。”并且,公文种类主要有决议、决定、命令(令)、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要等15种。由于规范性文件属于机关公文的范畴,规范性文件处理也应当符合《党政机关公文处理工作条例》的相关规定。目前国务院有关部门以及地方有关政府专门就规范性文件的制定管理出台了规定,在中央国家行政机关中,比如有《财政部规范性文件制定管理办法》、《民政部规范性文件制定与审查办法》、《农业部规范性文件管理规定》、《国家民委制定规章和规范性文件的规定》、《国家海洋局规范性文件制定程序管理规定》,《国家旅游局规章和规范性文件制定程序规定》。在地方政府中,比如有《天津市行政规范性文件管理规定》、《浙江省行政规范性文件管理办法》。

　　新《行政诉讼法》第53条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”结合上述有关规定,可以归纳认为新《行政诉讼法》第53条规定的规范性文件是指国务院部门和地方人民政府及其部门依照法定权限和规定程序制定并公布的除规章以外的,涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利和义务,在一定时期内反复适用并具有普遍约束力的各类行政文件。规范性文件具有以下特征。

　　一是制定主体的特定性。新《行政诉讼法》第53条规定的规范性文件制定主体限定在国务院部门、地方人民政府及其部门的范围内。关于国务院部门的理解和把握,根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》第6条规定,“国务院行政机构根据职能分为国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构和国务院议事协调机构”。并且,根据该条规定,国务院办公厅协助国务院领导处理国务院日常工作。国务院组成部门依法分别履行国务院基本的行政管理职能。国务院组成部门包括各部、各委员会、中国人民银行和审计署。国务院直属机构主管国务院的某项专门业务,具有独立的行政管理职能。国务院办事机构协助国务院总理办理专门事项,不具有独立的行政管理职能。国务院组成部门管理的国家行政机构由国务院组成部门管理,主管特定业务,行使行政管理职能。国务院议事协调机构承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务。国务院议事协调机构议定的事项,经国务院同意,由有关的行政机构按照各自的职责负责办理。在特殊或者紧急的情况下,经国务院同意,国务院议事协调机构可以规定临时性的行政管理措施。因此,从上述规定看,新《行政诉讼法》第53条规定的国务院部门显然并不仅限于国务院组成部门,还包括其他中央国家行政机关。地方人民政府及其部门主要包括地方各级人民政府、县级以上人民政府所属工作部门、省以下实行垂直管理的部门、县级以上人民政府依法设立的派出机关。同时,根据新《行政诉讼法》第2条第2款规定,前款所称行政行为,包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。因此,目前承担一定行政管理任务的事业单位、社会团体,如中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、中国银行业监督管理委员会、中国残疾人联合会等,以及其他法律、法规、规章授权实施公共管理的组织可以在职权范围内制定规范性文件。从上述分析看,新《行政诉讼法》第53条有关规范性文件的制定主体显然是指具有行政主体资格的行政机关及法律、法规、规章授权的组织,临时性机构、议事协调机构、各级人民政府及其部门的内设机构、各级人民政府及其部门的派出机构由于不具有行政主体资格,无权制定规范性文件。