论我国环境公益诉讼的发展方向:基于行政权与司法权关系理论的分析

　　目前,司法机关正在积极推进环境民事公益诉讼,在环境公共利益问题上扮演了十分主动和积极的角色。司法权在环境公共利益问题上的角色剧烈转换,很可能导致其介入行政权的权力范围,造成司法权和行政权的角色混淆,引起二者之间在权限划分和功能定位上的张力乃至冲突。如果不是基于环境保护以及政治需要带来的实用主义与功利主义,而是试图以法治的思维和方式,在保证合法性和正当性的前提下,通过扩张和强化司法权来解决环境公共利益保护和行政失灵问题,就必须跳出环境公益诉讼制度本身,进一步回归到有关行政权和司法权关系的基本理论和一般法治实践中去探讨我国环境公益诉讼的应然发展方向。

　　一、我国环境公益诉讼制度的发展历程及面临的潜在挑战

　　通过修改《民事诉讼法》第55条和《环境保护法》第58条,并出台相关司法解释以及规范性文件,我国确立了环境民事公益诉讼制度。但是,由于环境公共利益的特殊性,环境民事公益诉讼制度必然会遭遇诸多潜在的挑战。

　　(一)我国环境公益诉讼制度的发展历程

　　我国环境公益诉讼制度的建立得益于理论和实践的共同推动。2012年8月31日,全国人大常委会通过修改后的《民事诉讼法》,设立了环境民事公益诉讼制度。2014年4月24日修订的《环境保护法》对环境民事公益诉讼的起诉资格作了进一步规定。

　　依据《民事诉讼法》和《环境保护法》的规定,最高人民法院、民政部、环境保护部于2014年12月26日下发了《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》。最高人民法院于2015年1月又出台了《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。至此,我国的环境民事公益诉讼制度得以确立。

　　(二)我国环境民事公益诉讼面临的潜在挑战

　　从我国环境民事公益诉讼产生的时空背景来看,制度设计的初衷主要是为了依靠环保公益组织和司法机关处理一些事实清晰、损害明确、后果严重且行政机关难以解决、具有典型性的环境污染案件。如果环保公益组织超出制度设计的预设,对“环境公共利益”进行扩大理解和解释,环境民事公益诉讼制度就可能遭受以下各种挑战。

　　首先,环境民事公益诉讼容易遭受环境公共利益问题的科技性带来的挑战。其次,环境民事公益诉讼容易遭受异议的挑战。再次,环境公益诉讼容易遭受道德风险的挑战。

　　二、我国环境民事公益诉讼的制度设计及其主要问题

　　(一)我国环境民事公益诉讼的制度设计

　　1.强化司法权

　　为了避免潜在的争议和道德风险削弱环境民事公益诉讼制度的功能与目标,我国环境民事公益诉讼通过大量的制度设计强化了司法权,明确了法院在环境民事公益诉讼中的主导地位。与此相对应,环保公益组织在现有制度设计下仅仅享有表面上的“代表权”,其作用通常仅体现为启动环境民事公益诉讼。

　　2.行政权配合司法权

　　为了解决科学技术方面的挑战,在设计环境民事公益诉讼制度时,明确了行政机关在诉讼过程以及执行中对司法机关的配合义务,以借用行政机关的专业行政资源。

　　(二)为了应对挑战而进行的制度设计所带来的主要问题

　　在这一制度框架下,一方面环境民事公益诉讼介入环境公共事务的时机可能会提前,使得传统上遵循成熟原则的司法机关不仅可以在损害发生后介入有关环境公共利益的争议,也可以在仅仅存在“重大风险”的情况下介入相关争议,这使得司法机关可以将公共利益应当在何种程度上得到保护以及允许其暴露在何种程度的危险之中这样一些传统上属于立法机关或行政机关的公共政策选择问题转化为了法律适用问题;另一方面,环境民事公益诉讼也可能会在某些情形下超越、取代行政权。很可能会出现原告跳过环境行政监督程序而直接进入环境民事公益诉讼程序的情况。此时,司法机关就在事实上超越了行政机关,成为了环境公共利益的第一顺位保护者。