作者简介：黄文伟(1980- )，男，江西南昌人，广东省教育研究院副研究员，博士，主要从事职业教育理论、教育政策与法规的研究。

　　内容提要：梳理与分析改革开放以来我国的职业教育校企合作政策可知，相关政策正处于一个渐进变迁的路径中，呈现的是一条从问题、制度再到主体的政策制定范式。以现有的校企合作政策为基础，通过深入分析校企合作主体利益冲突的表象、根源及性质，并针对利益冲突进行主体导向下的政策设计，就是未来我国校企合作政策设计的方向。

　　关 键 词：校企合作 政策变迁 渐进模式

　　标题注释：广东省教育科学“十二五”规划2012年度项目“高职教育校企合作体冲突的治理模式——基于广百商学院的案例研究”(编号：2012JK076)，主持人：黄文伟；2014年度广东省教育体制综合改革专项资金教育科研重大项目“现代职业教育背景下广东中高职衔接体制构建研究”(编号：2014JKZ024)，主持人：李海东。

　　中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001～7518(2016)01～0052～06

　　一、改革开放以来我国职业教育校企合作政策的阶段性划分

　　改革开放以来，我国职业教育校企合作政策大致经历了四个阶段。第一阶段是20世纪80年代的探索期，这一时期国家在确定发展职业教育方针的同时，也出台了一系列政策文件鼓励行业企业参与职业教育。该时期国家校企合作政策主要是对职业教育开展校企合作进行方向性与可行性探索，尚未深入到校企合作的具体领域，也未触及校企合作中的深层次问题。第二阶段是20世纪90年代的形成期，这一阶段国家的校企合作政策逐步深入到合作办学与人才培养的具体领域，如合作办学的思路、方式等。特别是《中华人民共和国职业教育法》的出台将职业教育工学结合、校企合作人才培养的指导思想上升到法律层面，为具体领域内的校企合作政策制定奠定了法律基础。第三阶段是21世纪初的发展时期，这一时期我国职业教育校企合作政策、法规的制定路径开始遵循由上而下的国家层面政策推进及由下而上的地方层面政策探索两种方式，涉及的校企合作领域及内容也更广泛、更具体，包括合作办学体制、顶岗实习管理、合作企业财政支持等方面，形成了职业教育校企合作政策、法规的大发展时期。第四阶段以《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》(国发[2014]19号)为标志，这一阶段国家开始通过营造制度环境，发挥市场机制作用，强化校企协同育人，进而形成了校企合作政策的制度创新期。

　　二、我国校企合作政策变迁的渐进模式研究

　　美国著名学者斯图亚特·S.那格尔认为，公共政策就是政府为解决各种各样的问题所作出的决定[1]，按此定义，校企合作政策就是政府为解决“校企合作程度不深、企业服务能力不够、技术技能型人才培养不足”等一系列问题而设计的决定和行动。由于合作主体间的局部性利益冲突又是造成上述问题的关键因素，因而职业教育校企合作政策具有合作主体利益冲突调适的作用。

　　从历史沿革的视角看，围绕合作主体利益冲突调适的目标，我国校企合作政策基本上是沿着渐进决策模式进行的，即一方面新政策制定的过程是在过去政策的基础上，经过修补、完善来实现的。如“企业是职业教育的重要办学主体”、“鼓励行业企业参与职教集团办学”等新政策便是针对“企业依法履行实施职业教育义务”、“企业有效参与校企合作”等既有政策的补充与完善。另一方面，新政策制定的效果是原有政策效果的累积，体现了从量变到质变的过程。如从最先的倡导校企合作办学到指定合作方向与路径；从保障校企合作中的主体合法收益，补偿合作成本，强化校企合作的外动力，再到加强体制机制创新，营造制度环境，激发校企合作的内动力，校企合作政策效果日益显现。

　　从政策科学的视角看，问题、制度、主体构成政策过程分析的三个核心要素，但自拉斯韦尔倡导政策科学以来，围绕问题与制度开展政策分析的问题导向及过程导向政策制定范式已形成了较成熟的研究，而围绕主体要素开展政策分析的主体导向政策制定尚未引起人们足够的重视[2]，这使得不少政策制定在方法上存在某种缺陷。如在我国，受单一的问题导向政策制定范式影响，校企合作政策往往局限于一种就事论事、针对特定问题形成分散对策的境地，由于缺乏对政策对象自身利益诉求的分析，往往导致政策的效度不高，可执行性不强。事实上，政策形成并非如传统理解的那样，只是由它所欲解决的问题的逻辑所决定的，而是参与主体之间基于不同的利益、价值和具体目标进行博弈的过程。这使得我们对职业教育校企合作政策制定方法的选择，要站在新的主体视角上，不再把校企合作政策仅仅作为解决某个具体问题或实施公共利益目标的方案，而是政治主体可资利用实现其利益、目标和价值的工具或载体。从问题、制度再到主体的政策制定范式，与我国职业教育校企合作政策的历史沿革高度重合，体现的正是校企合作政策制定的渐进决策模式。

　　(一)问题导向下的我国校企合作政策设计及缺陷

　　二十世纪八九十年代是我国国家层面校企合作政策的探索与形成期，这一时期体现出的主要是问题导向下的校企合作政策设计范式。由于以学校为主导的重视理论知识传授的培养方式难以适应经济社会发展对技术技能型人才的迫切需求，为解决此难题，我国政府按问题导向的政策设计思路，制定了一系列校企合作政策来要求行业企业参与职业教育，以便不断增强学生的岗位实践能力。如1983年，在国家颁布的《关于改革城市中等教育结构发展职业技术教育的意见》中提出“职业学校可与其他部门或企事业单位联合办学”；1986年，原国家教委、国家计委、国家经委下发的《关于经济部门和教育部门加强合作促进就业前职业技术教育发展的意见》提出“企业与各类职业技术学校对口建立必要的协作联系”；1991年，国务院颁布的《关于大力发展职业技术教育的决定》提出“我国职业技术教育必须采取大家来办的方针，在各级政府的统筹下，发展行业、企事业单位办学和各方面联合办学，提倡产教结合，工学结合”等。上述政策针对技术技能型人才培养不足问题提出了“企业参与职业教育”这一解决思路，一定程度上推动了校企合作培养技术技能型人才的进程。但同时，该政策设计方式也存在如下不足，一是政策设计仅限于以政令推动及宏观倡导的方式进行就事论事的问题解决，忽视了对政策对象(尤其是企业)受物质自利推动的特别理性行为的分析，因而导致微观层面上的政策执行存在难题，表现为受合作主体理性选择因素影响，校企合作仅限于一种应急式行为，并未形成一种长效运行机制；二是容易站在单一部门的角度寻找问题、思考问题、解决问题，结果反而对政策问题的复杂性估计不足。如只站在教育行政部门角度思考技术技能型人才培养不足问题，忽视从产业部门乃至国家层面思考企业转型升级、构建制造业强国等相关问题，特别当我国职业教育校企合作进程中的主要矛盾发生变化时，该政策设计方式存在的问题单一化倾向更为明显。上述问题导向下我国职业教育校企合作政策设计的缺陷，恰恰可以通过过程导向、主体导向的政策设计方式加以弥补。

　　(二)过程导向下的我国校企合作政策设计及不足

　　过程导向下的政策设计基于政策过程理论，系指通过政策主体、政策客体及其与政策环境的相互联系和相互作用，使得政策系统呈现一个动态的运行过程。该政策设计的基本论断是，政策过程本质是一个决策主体、客体及环境多边互动的政治过程。过程导向下的政策设计包括政策过程的阶段性方法、多元分析框架、制度理性选择框架、间断—平衡理论、支持联盟框架、政策研究中的创新和传播模型、政策过程与大规模比较研究等[3]。就我国校企合作政策制定历程看，2009年3月我国第一部校企合作地方性法规《宁波市职业教育校企合作促进条例》出台以来，校企合作政策开始对前一阶段的决策主体单一化、决策内容空洞化问题进行有效修补，政策日益频繁地与地方经济社会发展联系在一起，并形成了包括教育部门、人力资源与社会保障部门、财税部门、农业部门、发展改革部门等多部门的决策主体，过程导向逐渐取代问题导向成为这一时期校企合作政策设计的主要范式。

　　1.突变-均衡模型：宁波市职业教育校企合作政策设计范式。突变-均衡模型聚焦于长期的政策变迁过程，认为政策制定具有长期的渐进变迁伴随短期的重大政策变迁的特点。该模型认为，决策结构中存在宏观政治层和政策子系统两个层次，当问题处在政策子系统的政策垄断控制下，即由特定领域和部门的专家团体及官僚机构控制时，传统的保守力量会竭力保持政策的稳定性和连续性，避免重大的政策变化；而一旦问题上升到宏观政治层面时，由于政治的高度外部性，政策问题受到公众的广泛关注和争论，新的行动者加入到政策过程中来，原有的政策垄断崩溃，于是产生重大的政策变化[4]。突变-均衡模型将政策变迁放置在包括宏观政治层和政策子系统在内的政治体系中进行，因而是一种典型的过程导向下的政策设计范式。