作者简介：姜超，邬志辉，东北师范大学 农村教育研究所，吉林 长春 130024 姜超，中国农村教育发展协同创新中心，教育部高等学校人文社会科学重点研究基地东北师范大学农村教育研究所博士研究生，讲师； 邬志辉，东北师范大学农村教育研究所所长，长江学者特聘教授。 通讯作者：姜超，E-mail：nenu_jiangchao＠126.com

　　内容提要：新型城镇化是当前国家重大发展战略，强调以人为本、四化同步、布局合理、生态文明和文化特色。新型城镇化对教育管理的挑战“面”表现在：教育管理体制之“如何优化管理幅度”，学校布局管理之“如何应对城市群”，城镇教育发展之“如何持续供给教育资源”，农村教育发展之“如何保证小规模学校质量”。新型城镇化对教育管理的挑战“点”表现在：管理理念如何突破“城市本位”，管理思路如何突破“问题导向”，理论基础如何突破“行政管理学”，管理内容如何突破“要素模式”。面对这些挑战，教育管理方面需要做出以下回应：管理体制由“以县为主”向“多层主体”转变，建立“城市群”内部义务教育联席会议制度，城乡教育关系从“优先城市”向“扶持农村”转换，管理理念由“统治”向“治理”转变，管理思路兼顾“当下”和“未来”，理论基础由“行政学管理学”向“经济学社会学”扩充，管理内容由“体制”向“机制”延伸。

　　关 键 词：新型城镇化 义务教育 教育管理 教育体制 挑战 回应

　　标题注释：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“城镇化背景下我国义务教育改革和发展机制研究”(项目批准号：13JZD043)成果之一。

　　中图分类号：G46 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1005-2232.2016.02.004

　　2014年3月，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》(以下简称《规划》)。《规划》的颁布对我国现代化发展、经济持续健康发展、产业结构转型升级、区域协调发展和社会全面进步具有重大影响。教育发展与经济社会发展密不可分。那么，新型城镇化将给教育管理带来哪些新挑战?对教育管理的基本要素又会产生什么影响?教育系统需要怎样的主动回应，才能有助于教育发展同城镇化发展相互协调、彼此促进?对这些问题的深入探讨，既有助于国家层面的教育管理顶层设计，也有助于学校层面的教育管理实践变革。

　　一、新型城镇化对教育管理的挑战“面”

　　(一)对教育管理体制的挑战——如何优化管理幅度?

　　在新型城镇化快速推进过程中，一些地区的中小城市、县城和乡镇得到了迅速发展。使得当前我国实行的“以县为主”的义务教育管理体制受到较大挑战。《规划》中提出“中小城市数量增加，小城镇服务功能增强。”还提出“以合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)等为前置条件，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万-100万的城市落户限制”。这就意味着一些中小城市和建制镇在人口规模上可能会发生较大变化。这种变化对教育管理的挑战主要表现为两个方面：(1)人口净流入地区教育管理幅度变大。特别是在一些城镇化进程较快、经济社会发展迅速的地区。由于我国地区之间发展不均衡，目前已经出现一些经济社会发达地区乡镇的经济总量、人口规模、财政收入等指标，远远超过了一些经济社会发展相对落后的地区。比如：广东省东莞市虎门镇面积178.5平方公里，常住人口超过60万，2012年全镇生产总值348亿元，各项税收总额53亿元，镇本级可支配财政收入达21亿元。[1]而在经济发展相对落后的甘肃省某地级市，2013年全年各项税收总和只有24.1亿，还不到虎门镇的一半。在这种人口净流入地区，随着外来随迁子女数量的迅速增加，必然带来“县级”甚至“乡镇街道级”教育管理幅度的增大。根据我们的调研，目前在广东珠三角地区、江苏长三角地区和山东省青岛地区，很多乡镇都存在“教育办”这样的管理机构。(2)人口净流出地区教育管理幅度变小。相对于虎门镇这样的人口净流入地区，在很多地区具有人口净流出特征。由于人口的净流出，使县域内教育规模变小，表现为学校数量、学校规模、班级规模的缩减。那么，县级教育行政部门的管理幅度也会随之变小。这就带来一个问题，在人口净流出地区，县级教育行政部门是否需要减少机构和人员?或者改变管理主体的层级，将其上提到市级或省级呢?

　　总之，随着城镇化进程的快速推进，中国广大地区的教育管理样态发生很大变化，而且未来一段时期国家还将在政策层面强化这种人口流动。因此，原有的仅仅以行政级别为依据的教育管理体制已经不能满足管理实践的需要。对于那些城镇化发展速度较快，城镇集聚人口能力较强，教育规模增量较快的地区，如果还是按照“以县为主”的管理体制，就使得县级教育行政部门的管理幅度太宽、管理事务过多。一方面影响管理的质量，另一方面还忽略了乡镇一级政府的教育管理积极性。对于那些城镇化发展速度较慢，而且人口净流出特征明显的地区，又可能存在机构冗余、人浮于事的管理低效能。那么，在新型城镇化背景下，如何改革我们现有的教育管理体制，就成为摆在我们面前的一个重大现实挑战。

　　(二)对学校布局管理的挑战——如何应对“城市群”?

　　《规划》在发展目标部分指出到2020年“城镇化健康有序发展，常住人口城镇化率达到60％左右，户籍人口城镇化率达到45％左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。”因此，城镇化快速推进的过程必然伴随着大量人口迁移，包括大批随迁子女。随迁子女大规模流动，给教育布局带来很大挑战。主要表现在两个方面：(1)城乡学校的布局管理。对城市教育布局而言，如何准确预测流动的教育人口规模?对这些新增的教育人口，如何满足他们的教育需求?这些增加的教育人口应当布局在城市的什么地区?这些都会对原有城市学校的学位布局提出挑战，对新建学校和扩建学校的规模、区位等提出挑战。对农村教育布局而言，也需要准确把握适龄儿童的规模变化趋势和流动意向选择，据此来设计学校的空间布局，从而根据这种布局来保证教育供给能力。(2)如何应对“城市群”。《规划》提出“两横三纵”城镇化战略格局。新型城镇化更突出强调城市群综合功能和区域辐射功能。城市群的模式将使区域内的城市发展按照功能分区、交通连贯、服务共享等方式进行一体化推进。这也对原有的学校布局思维和管理方式——“省城—城市—县城—乡镇—村屯”的学校布局思维和方式产生重大挑战。因为“两横三纵”的新型城市格局，将促使教育管理由原来的“以城市或县城为管理单元”向“以城市群为管理单元”转化。

　　解决“城市群”给教育管理带来的新问题，需要综合处理好以下两个布局关系：(1)城市群之间管理关系。这属于国家调控和省域合作的管理范畴。由于各大城市群之间经济社会发展不平衡，在发展水平、发展基础、发展特色等方面都具有较大差异。因此，需要国家层面高位统筹资源配置，以缩小城市群之间的教育差距。(2)城市群内部管理关系。由于城市群原本是由相对独立的多个城市构成。在新模式下，这些城市之间将会加强在基础设施、公共服务等方面的均衡化、一体化发展。区域内人口流动的规模和频率将会发生较大变化。因此，这将会增加城市群内部的教育管理复杂性。表现为生源流动性、教师流动性、区域内学校数量的增加、跨城市的教育互动等多个方面。

　　(三)对城市教育承载力的挑战——如何持续供给教育资源?

　　新型城镇化伴随着大规模受教育人口从农村转移到城镇。这将对城镇的教育资源承载力提出严峻挑战。特别是在经济社会发展迅速、吸纳外来务工人员较多的地区。这种挑战主要表现在以下两个方面：(1)城市教育用地紧张。《规划》指出“城市发展模式要科学合理。密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型开发模式成为主导，人均城市建设用地严格控制在100平方米以内，建成区人口密度逐步提高。”现在很多大城市的老城区学校因为空间有限已经很难扩建。新型城镇化对城市用地又提出了严格要求，使得教育用地更为紧张。(2)城市教育财政紧张。国家层面针对随迁子女入学问题给予了足够重视，要求按照“两为主”(以流入地政府为主，以公办学校为主)政策进行落实。但是，由于国家的教育经费还是按照学生所在户籍登记地进行拨付，而且还缺少关于随迁子女教育成本分担的机制设计。这就给随迁子女流入地政府带来很大财政负担。以随迁子女流入较多的东莞市为例，2012年，东莞市财政性教育投入共91.64亿元，占全市一般预算支出的23.49％。截至2012年底，东莞市共有60.91万名非户籍学生在义务教育阶段公、民办学校就读，市财政每年支出约16.07亿元。如切实贯彻国家“两为主”政策，让在民办学校就读的46.71万名非户籍学生全部入读公办学校，则每年还需增加投入约53.71亿元，如此庞大的支出东莞市财政将难以承担。[2]2014年11月19日，笔者在江苏省苏南某市一个区的调研中也了解到，该地区的教育支出已经占到该区一般预算支出的将近30％，而且每年还有很大比例的新增外来教育人口需要进入公办学校就读，财政压力逐年增大。因此，在国家政策层面的“要求保住18亿亩耕地红线”、“人均城市建设用地严格控制在100平方米以内”、“努力解决农民工市民化”、随迁子女按照“两为主”落实等一系列政策的硬性要求下，城市的教育资源承载力将遇到很大挑战。