近日召开的《社会保障绿皮书（2019）》发布会暨中国社会保障发展七十年学术研讨会上，中国社会科学院副院长、学部委员高培勇发表主旨演讲，他认为社会保障处在一个提质增效的发展阶段，从财政的角度研究社会保障，首先是把它当作一个与财政收支相关的项目，其次从性质上定义为公共服务和公共物品。高培勇从全口径预算的角度分析认为，中国和世界各国在经济建设支出和社会福利性支出方面差异很明显，欧美典型发达国家甚至不发达的转型国家，社会福利性支出都要占总支出的60%以上，而我国则仅仅是40%左右。

　　社保提质增效的说法，此前并不多见，所以，可以把它看成是一个新的提法。为什么现在提出社保提质增效呢？大概是因为，我国社保制度起步较晚，从创建至今也不过二三十年的时间，此前我们主要关注的是“有没有”的问题，经过三十年左右的建设，现在我们基本上实现了社保普遍覆盖，最为重要的养老和医疗保险基本上覆盖了全国城乡人口，所以，“有没有”的问题已经大致解决，现在该认真关注和解决的，就是“好不好”的问题了。

　　从质量效益角度考察，我国社保制度无疑还是低水平的。最突出有两点，一是虽然普遍覆盖，但是碎片化严重，不但地域分割，统筹程度较低，而且也存在身份壁垒，如养老保险和医保就有机关单位、城镇职工和城乡居民三种类型，城乡居民社保待遇非常低，使得社保的互助共济以及公平正义都受到伤害。二是社保基金筹资困难，收支矛盾突出，将来可能面临没钱支付的窘境。

　　社保基金的筹集为什么困难重重？大体来说有这些原因。第一，我国社保改革尤其养老保险改革的时候，有相当一批并未缴纳社保费而没有社保积累的所谓“中人”和“老人”，都是视同缴费，他们退休后的养老金等，挪用了在职缴费职工个人账户的资金，使他们的个人账户成为空账，日积月累，形成巨大的缺口。这个巨大的转型成本，至今国家没有支付，是一笔巨额的历史欠账；第二，严苛的独生子女政策导致人口结构完全失衡，老龄化加剧，新生劳动力减少和退休者增加造成收支矛盾突出；第三，对于城乡居民的社保来说，他们没有雇主单位，因而没有单位为其缴纳社保费，他们的社保费只能是自己缴纳的一部分和所在地财政补贴的一部分，补贴数额也很小，所以，参保人数众多的城乡居民社保也是先天不足，待遇低下。加大对城乡居民社保的补贴，尽快提高其待遇是目前应该着力解决的问题。

　　近些年，人们就社保本身来谈论社保筹资问题，但事实证明不能从根本上解决问题。从社保本身来说，提高基金收入的渠道无非就是如下几条。首先，继续扩面，扩大社会保险的参保人数，让更多年轻人参加到社保中来，解决当下收入不足问题。但随着社保覆盖面的逐渐扩大，扩面的空间越来越小。其次，通过完善各种管理手段，打击逃费或不按名义费率缴费的行为，但由于影响过大，一些地方由税务机关征缴社保费的做法也被叫停。第三，积极鼓励社保基金进入股市，增加收益，防止贬值，但由于股市存在风险，各地也对经手的社保基金存在巨大利益，社保基金入市也不理想，截至2018年底，仅有养老金15%即6050亿元委托入市。第四，延迟退休，通过增加缴费、减少支出，达到节省社保费的目的，不过这项酝酿已久的政策遭到人们反对，目前尚未出台。

　　显然，就社保论社保，从社保本身寻求增加收入的办法，不能解决筹资问题。真正的解决之道，在于从根本上改变支出结构，在经济建设与社保支出之间进行深度调整，将更多财力和资源投入到社保中去。诚如高培勇演讲所揭示，我国社保支出在国家全口径预算总支出中的占比较低，经济建设支出的占比则较高。这实际上意味着本不该由政府进行投资的经济建设占去了本来应该用于社保的资源。要调整支出结构，提高社保支出占比，从目前来说，最值得考虑的应该有两项，一是将土地转让收入的一部分用于社保，二是让国企为社保发挥实质性的作用。

　　近些年，我国地方政府卖地创造天量收入，2018年的卖地收入是6.5万亿元。这些天量卖地收入，绝大部分用于经济建设，而且相当一部分用于不急之务，如超越经济社会发展需要的豪华基础设施或社会并不需要的面子工程形象工程，花了大量宝贵资金却未产生相应的效益。将土地收入的一部分用于充实社保，显然可以解决社保筹资的大问题。

　　另外就是划拨国有资产充实社保。因为国有企业是当年包括农民在内的全体人民通过低工资、低福利、低粮价、高积累而形成的，将国企收益的一部分用于充实城镇职工社保和城乡居民社保，都是合情合理的。这既可以通过提高国企给国家的分红，将分红主要用于充实社保来实现，也可以通过划拨国有资本给社保，通过资本收益充实社保来实现。近年国家决定划拨10%国有资本充实社保，据估计可以划拨5万亿元，但目前此事进展并不理想，至今划拨的国有资本仅仅是750亿元，其微小的收益对于充实社保仅有象征意义。作为国家经济命脉的国有企业，每年产生两三万亿元的利润，绝大部分在国企内部留用，给国家分红不过一千多亿元，而这一千多亿元的分红中，仅有区区两三百亿元被调入一般公共预算。国企作为全体人民的产业，为全体人民的社保做贡献是理所当然，因为它是全体人民锱铢积累形成的。所以，要提高社保筹资能力，提高社保支付能力，提高社保支出在总支出中的占比，就必须加大国企的责任和贡献，唯有如此才能体现国企的价值，解决未来社保筹资之忧，真正助力社保提质增效。

　　文/梁发芾

　　作者为财税史学者