制度创新是从外部突破“路径依赖”的一种手段。

　　一项制度创新的产生，从制度采集、制度落实到制度评估、制度反馈，再到制度认定和复制推广，是一个复杂而曲折的过程。

　　制度创新，要求深入基层了解企业诉求，找到企业共性问题；要求自由贸易试验区与金融、海关、出入境检验检疫等部门密切协作，还要与工商、质监、税务等职能部门密切协作，因此需要大范围和高层次的协调。

　　制度创新是一场全面的颠覆，其自上至下，不能以文件落实文件，以任务分解落实任务分解，而应是由粗变细的过程。从中央提出总体设计到地方落实，最后到片区管理层面执行，方案越来越具体，才能找准创新的着力点。

　　引子

　　在一场推介会上，大连市自由贸易试验区建设工作领导小组办公室专职副主任李汉国向客商介绍了辽宁自由贸易试验区的营商环境和制度创新，唯独没有提及政策优惠。他说：“我们建成了自由贸易试验区，还要拿优惠政策吸引企业，难道不脸红吗？”

　　我们高看自由贸易试验区，不是因为购买进口汽车便宜，也不只是为企业办事更方便，甚至主要不是为了吸引投资和拉大项目。东北地区喜谈政策优惠淡视公平环境、重管理轻服务，以及对投资拉动的特殊偏好等等，是几十年计划经济体制惯性形成的“路径依赖”，可谓积重难返。如今，在辽宁自由贸易试验区120平方公里范围内，根据顶层设计创造一个崭新的制度环境——没有产业投资，没有税收优惠，也没有土地、生产、销售方面的补贴，提倡不要过度关注GDP，核心任务是制度创新——这是在现行体制中放入的一条鲶鱼，以“鲶鱼效应”盘活全局，最终突破路径依赖。

　　制度创新是“惊险一跃”

　　了解辽宁自由贸易试验区的精髓，莫过于观察一项制度从孕育到成熟的全过程。

　　营口片区挂牌不久，就将制度创新的视野投到商事制度改革上。据统计，企业办理执照，所有前置许可共34项，后置许可205项。营口片区副主任郭彩学说，他们有雄心把这些许可减、合、并，最大限度整合。

　　首先是制度采集，开封片区相关制度创新已经成熟，拿来学习和消化，再结合本地实际，营口片区从今年4月起实施“39证合一”。

　　然后是评估效果，企业办证过去至少要跑27次，现在只要跑两趟。办理成本也大为下降。还不能“自拉自唱”，又请国际知名公司毕马威实地调查，认定制度创新的有效性。

　　再经过三个月的平稳运行，又有7项证（表）被整合到营业执照上，实现“46证合一”。这项制度被认定为领先全国，有推广复制价值。

　　一批制度创新案例，按照相同的逻辑、原则和流程产生。沈阳片区推出入境再制造业务，帮助企业缩短设备制造周期，降低设备制造成本。大连片区推出国内首个出口退税综合服务平台，为企业减轻负担，提高审核进度……

　　制度创新之难，就在于此。从制度采集、制度落实到制度评估、制度反馈，再到制度认定和复制推广，全程开放、透明、依法而行，可复制可推广。这与某些昙花一现的改革“试点”有天壤之别。

　　究其缘由，路径依赖一旦形成，就有了强大的惯性，并且不断自我强化。所以，一些改革“试点”容易沦为政策的增减，虽然立竿见影，但大多仅涉及局部短期利益的再分配，意义有限。

　　制度创新的可贵也在于此。突破路径依赖，殊为不易，要么从外部激烈震荡，比如辽宁和江苏交流干部，把本地干部派出去接受市场洗礼，或把外地干部引进来移植先进的思想和做法；要么从内部着手，由政府从供给端发力提供制度创新，创造新的路径取代旧的路径。

　　显然，由我们自己而不是别人，去挣脱束缚东北已久的“路径依赖”，更为积极也更为主动。