中国的改革是从农村开始起步并首先取得突破的。时代的车轮滚滚向前，经过波澜壮阔的改革，我国农村发生了翻天覆地的变化。然而，随着城镇化的步伐不断加快，在当前这场前所未有的转型征途中，我国农村基层治理面临诸多困境。比如，基层组织薄弱涣散、村民自治制度遭遇瓶颈、农村环境问题突出、乡土文化传承弱化、农村信访问题较多、社会矛盾频发，等等。城乡二元体制的存在，也成为阻碍中国城镇化进程的一大障碍。如何寻找到农村基层治理的治本之策，是当前亟须破解的重要课题。2016年8月，我们调研组深入山东费县，以这个典型的农业县为研究蓝本进行实地调研。我们认为，山东费县农村是我国农村的缩影，费县农村面临的治理难题也具有普遍性。费县农村基层治理的鲜活实践，成效突出，其经验值得借鉴。

　　基层治理面临“三难两多两少”难题

　　山东费县，沂蒙山区典型的农业县，脍炙人口的沂蒙山小调即诞生于此。全县人口85万，其中农村人口61.2万，占比72%。因此，对费县来说，农村社会的治理水平决定了整个县的社会治理状况。为全面了解农村情况，2014年，费县县委结合党的群众路线教育实践活动，扎实开展县级党员领导干部到行政村居（社区）“全覆盖”大调研活动，33名县级党员领导干部对全县421个行政村居（社区）进行逐村调研，共征求各类意见建议4772条，梳理群众反映迫切要求解决的热点难点问题1316个。他们对这些问题进行仔细分析之后发现，主要表现在“三难两多两少”上。

　　什么是“三难”？一是村级班子建设难。表现在后进班子“整治难”、先进班子“保持难”、村干部“人选难”、合并村“融合难”、党员作用“发挥难”五个方面。二是村集体经济发展和增收难。费县由于大多是山区村，这个问题更加突出。2013年底，全县村集体年收入5万元以下的占71.5%，其中空壳村占8.9%，无钱办事问题非常突出，有的甚至难以维持正常运转。有的村主要靠集体土地出租、土地流转收益、“五荒”承包费等非稳定性收入，加上这些年人口增加，机动地基本用完，收入渠道窄、数额少；有的村将土地、荒山等资源在土地二轮承包时一次性全部承包出去，导致村集体没有收入来源、“无米下锅”。三是群众办事难。群众普遍反映，出门办事“两眼一抹黑”，不单单是“门难进、事难办”的问题，甚至根本就找不着门，即使好不容易找着门了，由于不懂办事程序，往往一个简单的事要跑好多趟。各乡镇（街道）虽然都建立了便民服务中心，但是部分工作人员身兼数职，窗口单位入驻率低，村级便民服务室建设相对滞后。

　　什么是“两多”？一是村干部违法违纪多。村官腐败问题相对比较突出，特别在惠农政策落实方面存在办事不公、作风粗暴，甚至以权谋私，挤占、挪用、私吞惠农补贴等现象。二是村级矛盾纠纷多。群众上访问题成为困扰当地基层干部的一大难题，特别是个别缠访户、闹访户，有理也闹、无理也闹，处理起来非常棘手。个别村干部对矛盾纠纷调处工作重视不够、积极性不高，遇到问题习惯往上推，慢作为或不作为；个别村干部能力不足，一些政策性、法律性较强的矛盾纠纷，不能及时有效调处，集体访、越级访、非访、重复访屡禁不止。据统计，近几年全县到县级以上上访事件80%属于农村信访问题。

　　什么是“两少”？一是农村基础设施、公益事业投入少。过去，基础设施建设主要靠集资。“三提五统”取消后，农村基础设施和公益事业建设基本上就成了无源之水。前期的“村村通”工程，由于没有后续投入，导致年久失修。通过调研发现，2014年全县还有153个村存在吃水用水困难的问题，有271个村需新修或维护道路，大部分村没有文化休闲娱乐场地，部分村办公场所破旧、狭窄，个别村甚至没有办公场所。由于农村集体没有收入，各级财政没有投入，农村事业的发展没有出路。二是农村困难群体保障少。由于目前基本医疗、养老、低保等保障水平相对偏低，特别是因病因灾致贫的特困户，靠现有的保障体系无法妥善解决解决。有的重病患者家庭陷入困境，要么负债累累，要么听天由命、等钱救命。遇上天灾人祸的家庭失去主要劳动力，马上陷入了困境。这些家庭如果不能得到帮扶，基本就陷入绝境。

　　这些集中表现出来的“三难两多两少”现象，促使费县县委、县政府结合当时正在开展的党的群众路线教育实践活动，重心下移、民生优先，从解决农村班子、财务、生产生活、社会稳定等方面存在的突出问题入手，积极创新三项社会治理机制（农村基层班子建设长效机制、农村财务有效监管机制、农村基层社会矛盾有效调处化解机制），筑牢四条民生保障线（农村基层班子运转保障线、农村特困群众救助保障线、农村公益事业和基础设施建设投入保障线、村级群众事务代办保障线），构建“3+4”农村治理保障体系，推动农村社会治理向精细化、制度化、系统化转变，探索出一条具有费县特色的新农村治理之路。