[摘  要] 构建现代流动人口治理体系是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。现代流动人口治理体系需要构建以“一核多元”为特征的流动人口治理组织体系、以追求公平正义为宗旨的流动人口治理法治体系、政府市场社会治理边界清晰的流动人口治理运行机制、以推进融合为目的的流动人口治理政策体系和以预警监测为价值的流动人口数据支撑体系。

　　[关键词] 现代；流动人口治理 ；体系

　　一、问题的提出

　　党的十八大以来，具有中国特色的社会治理理论不断丰富和发展。党的十八大提出“构建中国特色社会主义社会管理体系”,党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”“加快形成科学有效的社会治理体制”，党的十八届四中全会指出“提高社会治理法治化水平”，党的十八届五中全会提出“构建共建共享的社会治理格局”，党的十九大要求“打造共建共治共享的社会治理格局”，体现了我国对构建现代国家治理体系、提升社会治理水平的认识和实践不断深化、逐渐完善。长期以来，流动人口管理体制机制滞后始终是我国人口流动中的重要问题之一。作为社会治理现代化的重要组成部分，现代流动人口治理体系的建构是推进国家治理体系和治理能力现代化、提升社会治理水平的重要内容。

　　流动人口治理是社会经济发展的必然趋势。国家卫生健康委员会预测，2030年我国城镇化率将达到70%，约有2.3亿人从农村转移到城镇，流动迁移人口总量将由2014年2.54亿人上升至3.1亿人。[1]随着人口的大量移动，从流动人口管理转向流动人口治理，是构建共建共治共享社会治理格局的重要体现，是转变政府职能、提升国家治理能力的迫切需要。流动人口治理，即党委政府、企事业单位、社会组织及流动人口等各类主体在生育、教育、就业、医疗、养老等管理服务中运用社会化、法治化及信息化等方式维护和保障流动人口权益，提升流动人口公平享受公共服务水平，实现流动人口全面发展的过程。流动人口治理与流动人口管理的内涵有三个显著区别：

　　首先，流动人口治理体现多元主体的理念，彰显参与意识。流动人口治理强调包括政府在内的多元主体，这意味着转变原有模式中单纯强制灌输方式，强调流动人口以及其他治理主体对人口管理的理念、方式和方法以及相应政策的“认同”乃至“内化”，进而在明确自身权利和义务前提下，通过协商协调，逐步改变个人对行为的结果预期和做出新的行为选择，最终实现人人尽责、人人共享、共建共治共享的流动人口治理格局。

　　其次，流动人口治理体现政府角色的转变，突出主责意识。政府从传统自上而下的行政干预角色转变为推动并扶持流动人口治理运行的行动者，即：政府通过完善职能，优化中央和地方流动人口治理结构，并实现流动人口基本公共服务全覆盖；培育流动人口治理的社会自治能力，构筑和加大流动人口发展治理的社会基础；建立和完善国家和地方相关法律法规；加强流动人口管理政策创新以及完善流动人口治理机制等。

　　最后，流动人口治理体现规则准则的作用，明确风险意识。流动人口治理强调运用社会化、法治化、智能化和专业化方式，以协调性、制度化的方式明确各治理主体的责权利，解决和化解流动人口治理中出现的问题和矛盾，并将预警和应对流动人口发展风险、满足流动人口发展需求和实现流动人口全面发展作为治理的终极目标。

　　二、当前流动人口治理面临的主要问题

　　自古以来，中国就是一个人口大国。历朝历代探索出了井田制、连坐制度、保甲制度、黄册制度等管理制度，最大限度控制人口流动，维持国家稳定和社会秩序。新中国建立后，随着户籍制度逐步建立，人口管理呈城乡“二元”格局。改革开放以来，随着市场经济的不断深入，市场作用得到充分发挥，各类社会生产要素，特别是人口流动空前活跃，大量的农村流动人口涌入城市。大量流动人口给城市带来丰富低廉劳动力的同时，也带来一系列问题，如户籍及其衍生制度改革滞后带来人口有序流动受阻、市民化改革滞后蕴含社会冲突风险、公共服务供给不足制约普惠性公共服务供需脱节等，共建共治共享的流动人口治理格局还未形成。

　　（一）从治理主体来看，政府管理多、其他主体协作少

　　党的十九大报告指出：“要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。”目前流动人口管理中依然以政府全面管理为主，多元治理主体作用还没有充分发挥，社会组织、市场组织、社会公众、社区组织尤其是流动人口自组织的积极作用难以发挥。同时，流动人口自组织培育机制欠缺，参与社会治理的能力与意愿较弱、参与渠道较窄，在化解社会矛盾、提供社会服务、参与自治方面的作用非常有限。尽管近几年来出现了如“流动人口教育与行动研究中心”“新市民生活馆”“外来人口协会”“新市民亲情理事会”等开展流动人口自我管理、自我服务、自我教育的流动人口自治组织，对提升流动人口管理水平，促进社会融合起到了一定的作用，但总体来说，其作用发挥十分有限，流动人口参与度小、协同治理的成效并不明显。

　　（二）从治理过程来看，自上而下多、协商共治少

　　目前，我国流动人口管理一直重视自上而下的层级管理。一方面，中央政府及其相关部门坚持“以人民为中心”的流动人口发展理念，制定多项流动人口管理相关的法律法规和公共服务政策，但因受经济社会发展水平、财政实力、资源环境等多方面因素制约，有些地方政府在公共政策的执行中存在不足。另一方面，公安、劳动、教育、工商、环保、税务、公共交通等地方政府部门在流动人口管理中也因受部门职责制约，出现认识有偏差、职能有交叉的现象，导致流动人口管理的行政管理成本较大，造成了管理资源的浪费。同时，习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时指出：“要拓展外来人口参与社会治理的途径和方式，发挥外来人口积极性，加快形成社会治理人人参与、人人尽责的良好局面”。社区是正式制度与非正式制度的转换场所，是农民工与城市居民共同生活的空间，也是农民工获得家的感受、重构心灵归宿的重要依托。[2]但因社区协商协调平台缺乏，流动人口在参与城乡社区公共事务中出现协商动力不足、协商共治成效不明显的情况。尽管许多省市做了很多的探索，如广东省广州市、深圳市等成立社区共治议事会，搭建社区开放性民主协商平台，一定程度上提升了流动人口在公共事务中的参与力，但在全国范围内，在如何发挥社区党委的统领作用和基层社区居委会、社区服务中心的力量，尊重其对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，搭建流动人口参与公共事务治理的平台等方面十分欠缺。

　　（三）从治理手段来看，传统方式多、市场化法治化少

　　市场经济是流动经济。在市场经济流动中，诸如商品流动、资金流动、信息流动等，人口流动是其中的引擎性、基础性、支撑性和导向性的关键内容。[3]习近平总书记在参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时讲话中指出：“要加强人口服务管理，要多运用市场化、法治化手段，促进人口有序流动”。一方面，大规模的人口流动实现了劳动力的有效转移和优化配置，极大地促进了经济的发展，但在流动人口市场化管理中，开放、竞争、有序的外来劳动力市场还没有完全建立，市场机制对劳动力资源配置的基础性作用未得到有效发挥。另一方面，在流动人口法治化管理中，现行流动人口服务和管理已逐渐由治安管理主导型向权益保障型过渡。在此过程中，我国计划经济体制下建立的流动人口管理法律制度，却存在诸多的弊端，阻碍了社会主义市场经济的健康发展和公民合法权利的行使。例如，缺乏对公民“迁移自由权”的明确认定和保护。迁移自由权是我国流动人口享有其他平等权利的基础和前提；在流动人口管理的法规内容方面，过多强调义务，而与流动人口密切相关的民生保障如义务教育、劳动就业、社会保障、医疗卫生、土地分配、税收征收等方面还相对缺乏，需从立法源头入手，最大限度消除因政策的不稳定性、不连续性和不完整性带来的问题。为此，如何进一步完善人口管理的法律制度是应有之义。

　　（四）从治理机制来看，资源整合机制和制度优化机制欠缺

　　社会要保持自身的发展，就始终会面对资源的汲取和配置问题。流动人口治理在一定程度上取决于资源配置。首先，在资源整合机制上还相对欠缺。实际上，社会资源汲取能力的改善和配置方式的优化本身就是创新公共服务与推进社会治理的过程。[4]长期以来，流动人口管理变革的核心问题——户籍制度改革一直在于“难以实现与各项公共服务和社会福利制度相剥离”，[5]户籍及其衍生制度仍然成为限制资源分配、资源流动和资源整合的重要因素，导致流动人口在留城创业、健康保障、贫困治理等民生保障方面，人力资源、财力资源、物质资源、组织资源、信息资源以及权威资源的整合配置效率不高，流动人口按照地域享受基本公共服务的平等权难以实现。二是制度优化机制欠缺。制度创新是提升流动人口治理能力的根本。现代流动人口治理体系建构需要从制度层面进行一系列安排和设计。治理制度不但塑造治理主体的治理行为，还为参与治理主体的适当行为选择提供了规则标准和价值取向。[6]一方面，政府可加强顶层设计，建设流动人口权利和话语保障机制；另一方面，在基层社会治理中，完善流动人口利益表达机制、利益协调机制、权利保障机制、公民参与机制等，并将流动人口治理中较为成熟的实践创新上升为规范化的制度安排。