[摘  要]     我国机构改革经历了三个阶段或三种形态，一是“权力收放导向”的机构改革，机构改革无实质性内涵，具有被动性特征，并陷入循环怪圈；二是“职能转变导向”的机构改革，具有实质内涵，职能总量的减持导致机构变动，机构改革由经济体制改革的需要来规定，消除经济发展的制约性障碍因素以适应市场体制，具有适应性特征；三是“国家治理现代化导向”的机构改革，在继续破除制约市场活力的障碍因素基础上（适应性改革内容），更加关注积极主动地为增长创造条件，通过对存量职能间的优化配置来解决因职能配置不合理导致的治理失效问题，为经济增长提供有效引擎，机构改革逐步获得“自主性”特征。机构改革三种形态的变迁，既是其现实逻辑使然也是其内在理论逻辑的体现。

　　[关键词]     机构改革；治理现代化；整体性治理；党的领导

　　[中图分类号] D63                                      [文献标识码] A

　　我国机构改革经历了三个阶段或三种形态，以改革开放作为分割点，之前机构以“权力收放”为导向，呈现“精简—膨胀”怪圈；1988年明确机构改革主要着眼于转变政府职能，并逐步跳出“循环怪圈”；进入新时代踏上新征程，肩负新使命新任务，深化党和国家机构改革以推进国家治理体系和治理能力现代化成为必然，机构与行政体制改革进入新阶段。

　　一、“权力收放”为导向的机构改革与“精简—膨胀”循环怪圈

　　为加强中央集权和统一领导指挥，1952年撤销大行政区，1954年正式建立以“国务院”为中心的政府层级体系，同时，根据经济管理的需要，初步建立了以政企不分、按行业或产品设置管理机构，并实行部门管理为特征的中央高度集权的行政管理模式。1956年，国务院机构达82个，其中经济管理部门为51个。由于统得过死，从1958年起，实行了“下放权力”的机构调整，国务院机构进行了精简。1960年冬，针对权力下放导致的经济混乱，中央决定上收权力，逐步恢复或增设经济管理部门。由此，“权力收放”式的机构改革出现了第一次“精简—膨胀”循环。

　　“一收就死，一死就放，一放就乱，一乱又收”的权力“收放循环”不断重复出现，机构改革的“精简—膨胀”循环怪圈也不断再现，并在1988年机构改革步入“转变职能”阶段依然保持强大的惯性。

　　就历次“精简—膨胀”的具体情况来看，精简和膨胀主要发生在经济管理部门，尤其是专业管理部门。根据历次机构调整方案内容进行归并统计，可以用下列图表直观展示机构“精简—膨胀”循环怪圈的全貌。

　　二、“职能转变”为导向的机构改革及其适应性特征

　　以“权力收放”为导向的改革由于没有触及传统体制的内在弊端，导致机构改革陷入“精简—膨胀”的怪圈。1978年十一届三中全会开启了改革新时期，逐步探索新的改革思路，如1982年党的十二大提出“计划经济为主、市场调节为辅”的方针，1984年十二届三中全会提出“发展社会主义商品经济”，1986年政府工作报告要求“政府机构管理经济的职能也要相应地转变”，1987年党的十三大提出“社会主义有计划商品经济”。经过近10年的理论探索和实践摸索，至1988年，第一次明确“机构改革主要着眼于转变职能”，机构改革步入“职能转变”为导向的阶段。

　　1988年机构改革的重点是同经济体制改革关系极为密切的经济管理部门，特别是其中的专业管理部门和综合部门内的专业机构。把相同或相近业务的部门予以撤销，其业务由一个部门承担，① 综合部门一般不设对口专业机构，行业管理部门工作由主管部门承担。1993年机构改革明确机构改革方向是适应社会主义市场经济需要，将专业经济管理部门转成经济实体和行业协会是其中的亮点，但数量少，并且未能保留1988年机构改革的一些成果。②1998年改革几乎撤销了所有工业经济专业管理部门，消除了政企不分的组织基础③，精简机关行政编制50％，是历次机构改革人员精简力度最大的一次。2003年机构改革旨在弥补大量专业经济管理部门被取消后经济领域如何管理的“空白”，重点建立宏观调控机构和市场监管机构。

　　考察1988年至2003年以来的机构改革，可以发现这一阶段机构改革以撤并专业经济管理部门为主，机构改革和政府职能转变主要集中处理的是政府与市场（企业）的关系。然而，因过于偏重经济建设，忽视“社会管理”和“公共服务”，隐含着巨大的危机。2003年“非典型性肺炎”将隐藏的危机爆发出来，促使党和政府深刻反思，提出了科学发展观，确立服务型政府建设目标，政府职能转变在关注经济调节和市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，并体现在2008年机构改革对工业与信息化、综合交通、基础设施、民生与社会保障等领域的大部制改革探索中。

　　“权力收放”导向的机构变动随着权力的上收与下放而波动，从本质上缺乏机构改革的内涵，只有进入“职能转变”导向的机构改革才具有实质内涵，机构的撤并在初期成为转变政府职能的直接方式和途径。随着中国加入WTO和在全国范围内开展行政审批制度改革，政府职能转变除了仍依靠机构撤并的途径来实现外，逐步变得越来越依赖行政审批制度改革这一途径。“职能转变”导向的机构改革，重点在政府减持不合理的职能总量，方式和途径是机构撤并和向市场转移权力为取向的审批制度改革，目的是适应市场经济需要，具有明显的“适应性”特征，其任务是扫除制约市场经济发展的各种体制机制障碍，不拖市场主体的后腿，确保“不踩刹车”。

　　行政审批制度改革取代机构改革成为政府职能转变的主要工具和途径之后，尤其是2012年以来“简政放权”大力推行审批制度改革，职能转变工作取得一定成效，市场在资源配置中发挥决定性作用得到越来越多的体制性保障，在继续通过审批制度改革破除各种制约性因素的改革进程中，机构改革以什么为攻坚目标？或者说，新时代新使命新任务对机构改革提出了何种现实性的任务要求？机构改革在继续完成其“适应性”改革任务中，能否发育出具有内在“自主性”的改革任务和诉求？