［摘  要］都察院是清代的监察机构。在改革中朝臣提出了诸多方案，朝廷最终采用调整并保留都察院，同时设立行政裁判院的制度设计。集监察与诉讼于一体的并行体制在中国行政监察史上具有一定价值。行政诉讼与行政监察在理论及实践上有自身的逻辑，改革者对此应做出符合时代的选择。

　　［关键词］都察院；行政监察；行政诉讼

　　［中图分类号］DF092   ［文献标识码］A   ［文章编号］1008-9314(2018)01-0087-05

　　［基金项目］2015年度黑龙江大学杰出青年基金（JC2015W2）

　　［作者简介］刘志勇，黑龙江大学政府管理学院副教授。

　　都察院职司监察，在预备设立过程中，清廷准备引进行政诉讼，作为实质上的行政裁判机构，其职能与行政诉讼多有重合。在着手设立行政诉讼机构的过程中，朝廷着手对都察院进行改革。监察制度是我国固有的政治制度，为历朝统治者所重视。总体而言，学界对中国古代监察制度的研究主要围绕监察思想总结、监察机构设置、监察制度演变、监察权力控制、监察制度运行展开。关于清代监察制度，学界极为重视。除综合性的研究外，学界主要围绕监察法制（焦利，2006）、监察体制（杨军，2005）、官员管理（关汉华，2002）、监察机制（孔艳晓，2007）、监察效能（华晓皓，2009）等方向展开。关于都察院，学界研究侧重明代，对清代都察院的关注相对较少，至于清末都察院改革，目前仅有《论清末新政中都察院改革之争》（郑云波，2016）一文直接加以阐释，此外在研究清末设立行政裁判（孙兵，2010；李启成，2005；宋玲，2007）的过程中有所涉及。本文将在上述研究的基础上，拟对清末都察院改革进行探讨，并以此求教于学界。

　　一、清代都察院的职权及其功能

　　监察是统治者消极防范官僚体系弊害的一种制度。在我国，规谏帝王、监察下属的实践，历史久远。黄帝时代曾“置左右大监，监于万国”，［1］尧舜时，设喉舌之官“纳言”，听下言纳于上，受上言宣于下。秦代监察制度正式形成，以后历代不断改进和完善。明代监察制度发生重大调整，一是中央设置六科给事中，掌侍从、规谏、补阙、拾遗、稽察六部百司，“凡制敕宣行，大事覆奏，小事署而颁之；有失，封还执奏。凡内外所上章疏下，分类抄出，参署付部，驳正其违误”，此外“大事廷议，大臣廷推，大狱廷鞫，六掌科皆预”。［2］二是取消御史台，改设都察院。从洪武九年开始，朱元璋逐渐对御史台进行改造，洪武十三年裁掉御史台，十五年设都察院，置左右都御史、左右副都御史等官，又设十三道监察御史。都御史纠劾百司、辨明冤枉、提督各道；凡大臣奸邪、小人结党、百官贪酷、学术不正、陈言变乱者均可参劾。十三道监察御史负责察纠百官，“或露章面劾，或封章奏劾”。［3］

　　清沿明制，设都察院和六科。都察院主之左都御史，负责察核官常，参维纲纪，并豫参朝廷大议。凡重辟，会刑部、大理寺定谳。祭祀、朝会、经筵、临雍，执法纠不如仪。都察院下设十五道掌印监察御史，掌弹举官邪，敷陈治道，并查核本省刑名。六科设于清初，给事中有言谏、封驳和监察权。雍正元年，为消除封驳制度对皇权的干扰，为避免给事中党附朝臣造成朝局紊乱，亦由于六科员属无定以及六科与都察院职司多有重叠，雍正通过内升外转将六科并入都察院，自此“科道合一”，六科独立地位被取消。

　　按照日本学者织田万的总结，清代都察院有检阅行政事务、检查会计、弹劾官吏、伸张冤枉、封还驳正、给发敕书、考核官吏、参与审判、监察朝仪之权。作为监察机构，都察院具体负责监察职责是六科、各道、宗室御史处、内务府御史处和五城察院。吏科稽核人事，注销吏部和顺天府文卷；户科稽核财赋，注销户部文卷；礼科稽核典礼事务，注销礼部、宗人府、理藩院等衙门文卷；兵科稽核军政，注销兵部、銮仪卫等衙门文卷；刑科稽核刑名案件，注销刑部文卷，乾隆十四年后，都察院自身也由刑科稽查；工科稽查工程，注销工部文卷。各道按省划分，除分别稽核本省刑名外，还有专司监察事务；宗室御史处稽查宗人府，内务府御史处稽查内务府，五城察院稽查京城治安。总观都察院监察体制，六科和各道是监察力量的核心，任重人多，对辖区或所掌事务实行单独或双重监察。

　　实际上，“台谏合一”后，都察院的职能便渐趋萎缩，在六科与都察院分立时，二者职能发挥也与制度规定有着较大差距。尤其是言谏和封驳，基本处于“冰封”状态。科道只对下不对上的局面在清初就已显现，随着君主专制的强化，虽言在臣下，但行依谕旨，皇帝“乾纲独断”，科道官只能是帝王的御用工具。明清史学家孟森认为：清代都察院仅具明代躯壳，并未得其制度精髓。科道官员有科抄无封驳，仅只奉旨行事而已。［4］

　　宋朝以前，言谏官并不直接对皇帝负责，在帝王与言官之间，有丞相、御史大夫或御史中丞作为缓冲，言官只是间接服务于皇权。在权力的此消彼长中，相权与监察权对皇权形成了实际上的限制。但宋真宗时期，三院御史言事开始“不必先白中丞杂端”，而是直接上奏皇帝。康熙时刑部尚书王士祯指出：“御史言事，不先白台长，自宋刘子仪为中丞始。”［5］其言指宋代，实际上是影射康熙对科道既用又疑、既放又控的矛盾之举。康熙自己也承认言路不可不开，亦不可太杂，在这种态势下，言官言事要么揣摩圣意、以图迎合，要么曲从权要、莫敢参劾。尽管整个清代都有言官参劾大臣之举，但总体而言，清代帝王已把“控制效率提高到窒息官僚阶层内部发挥主动性和创造性的地步”，［6］在这种局面下，言官的举动，只能唯帝王马首是瞻。