[摘  要]     事业单位改革是行政管理体制改革的重要组成部分。从政府购买服务角度来看，事业单位改革面临不少问题。通过政府购买服务来推动事业单位改革的新思路，可以找到政府向事业单位购买服务的突破点：推动事业单位独立法人改革；探索政府向事业单位购买服务的手段；构建事业单位与政府、其他服务机构的合作伙伴关系。

　　[关键词]     事业单位；政府购买服务；开放合作购买

　　[中图分类号] D63                                      [文献标识码] A

　　自20世纪70年代以来，西方发达国家掀起了一场旨在降低政府成本、提高公共服务效率和质量的“新公共管理”运动，公共服务的供给由单中心走向多中心，政府的角色从“自行生产服务者”调整定位为“服务的购买者”，探索更具有弹性和效率的公共服务民间化机制。[1]政府购买服务成为公共服务供给的主要方式和政府改革的主要工具。

　　与此同时，20世纪80年代，中国也开始了公共服务领域的重要改革——事业单位改革。从1985年起对科技、卫生、教育、文化等事业单位进行放权让利开始，到1993年实行政事分开，推进事业单位的市场化、社会化，2007年推进事业单位分类改革，再到2011年3月出台《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，事业单位改革一直在探索中逐步推进。纵观30年来的事业单位改革，我国传统的计划式事业单位及其管理体制并没有从根本上得以转变。而与此相对的是，政府购买服务在公共服务领域迅猛发展，能否通过政府购买公共服务的手段，倒逼事业单位加快改革，将政府购买服务与事业单位改革相结合，实现由“养人”向“养事”转变，已成为事业单位改革可以探索的新思路。

　　一、事业单位市场化、社会化和分类改革思路

　　（一）事业单位市场化改革思路

　　事业单位市场化改革最早始于1978年《人民日报》等首都八家报社联名向国家财政部报告，要求实行“事业单位企业化管理”。市场化改革的最初主要内容是国家对事业单位“放权让利”，转换事业单位经营机制，促使事业单位面向市场提供服务；同时国家鼓励部分事业单位自支自收、实行企业化管理，完全通过市场获取资源；通过改制使部分事业单位转制为企业，以及允许各种所有制经济组织进入原来属于政府福利政策领域的公共事业，以商业化运作方式生产经营事业产品与服务。[2]

　　事业单位市场化改革思路的主要内容：一是通过研究如何将市场机制引入事业单位运行体制中，使福利性、公益性的事业活动转为经营性的产业活动，来改变传统事业体制国家包办、以行政化方式提供事业服务的做法；二是运用经济激励、行政推动、企业化管理等手段促使事业单位进入市场成为市场主体，使事业单位走向社会，进入市场，实行政事分开，成为独立的市场主体；三是建立政事分开、责任明确、多元约束、管理科学的现代事业制度，改变传统事业单位的体制机制，使其适应市场化和产业化的需要。

　　（二）事业单位社会化改革思路

　　社会化、民间化、非营利组织化在20世纪90年代末期被作为事业单位改革的另一个重要思路。以成思危、赵立波、郑国安等为代表，主张参考国外普遍通行的非营利单位的体制及运行机制，提出我国事业单位社会化改革思路。[3]

　　事业单位社会化改革思路的主要内容：一是事业单位与政府，分别向社会提供公共服务，以此弥补政府职能的不足；二是整合政府资助、民间捐赠和受益者付费等各方面的资源，以弥补政府财政的不足，调动民间的积极性；三是事业单位按照非营利组织形式依法享受国家政策优惠；四是吸收和使用志愿者提供公益服务，并认为将来我国的事业单位也应具备志愿性特征；五是通过立法明确事业单位的法律地位，使之既不依附于政府又接受政府的指导、帮助和监管，成为自主决策、依法运营、具有独立法人地位的机构；六是建立科学的管理体制和机制，实行科学管理。[4]事业单位实现社会化的主要标志就是社会力量成为举办公共事业的主体，非营利组织的收入主要来自社会，有大量的志愿人员在非营利组织中工作，非营利组织成为公共服务的主要创新源泉。

　　（三）事业单位分类改革思路

　　长期以来，事业单位存在类型众多、情况复杂的实际情况，在改革中遇到机构分类、管理体制等共性、基础性问题。事业单位分类改革面对以上问题具有针对性和可操作性，因而成为目前改革的主要思路。

　　事业单位按照融资和付费两个角度实施分类改革：一是主要由政府来承担付费的事业单位可以直接转化为公办非营利组织（基础性公共服务）；二是主要由政府和私人共同承担付费的事业单位可以直接转化为公办非营利组织（选择性公共服务）；三是主要由私人来承担付费或者由政府购买特定公共服务的事业单位可以直接转化为民办非营利组织。[5]按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能（行政职能划归行政机构或转为行政机构）、从事生产经营活动（转为企业）和从事公益服务（保留在事业单位序列、强化其公益属性）三个类别。根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，进一步将从事公益服务的事业单位细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。[6]

　　从上述多种事业单位改革思路来看，事业单位市场化和社会化都存在着脱离国情和忽略事业单位的特殊性等问题，导致过度市场化、社会化。而目前主导的事业单位分类改革思路，各种不同性质的单位都按照公益一二三等类别划分过于笼统，没有考虑各行业各单位之间的差异化，配套政策上无法进行落实。同时，长期以来事业单位也是一个“铁饭碗”，事业单位自身改革动力不足是主要原因。

　　近年来，为了突破我国事业单位改革困局，从政府购买服务视角来提出的事业单位改革思路开始获得关注。目前事业单位扮演着公共服务“免费”提供者与生产组织者的双重角色。为打破这种双重角色，从公共服务生产提供分离的角度，政府机关与其举办的事业单位在公共服务过程中形成的是服务提供者与服务生产者的关系。政府机关的责任是向社会供给公共服务，事业单位的职责是组织生产公共服务；政府机关以行政方式“保证公共服务被提供”，事业单位以技术性、服务性手段直接向社会提供公共服务。因此，在事业单位改革中，政府购买公共服务作为改革的新思路，是事业单位身份重构过程中治理能力提升的有效途径与载体。通过购买行为，引入竞争机制所形成的压力，就有可能成为事业单位自身改革的动力，倒逼事业单位走上改革道路。