［摘  要］本文从中央与地方关系视角出发，将县级治理放在改革以来的财税、金融等宏观领域的改革与土地制度变迁中加以考察，认为宏观改革对县级治理的影响经历了“三个十年”的阶段性变化：1980年代的“放权让利”改革形成相对完整的地方治权，但也开启地方政府公司化的发展模式；此后，以“扩权放权”为导向的中央地方关系改革发生逆转，1990年代“财权上收事权下移”、21世纪初“金融权上收发展指标下压”以及建设用地指标严控管理体系，既是中央对地方政府公司化行为的客观约束，也构成县级“治权残缺”的三个主要方面。其他重要领域的垂直管理体制和市管县体制也加剧了县级治权的残缺化程度。这是当前县级治理陷入困境的体制根源。

　　［关键词］宏观改革；县级治理；治权残缺；政府公司化

　　［中图分类号］D625    ［文献标识码］A    ［文章编号］1008-9314（2017）03-0054-06

　　［收稿日期］2017-05-15

　　［基金项目］国家社科基金重大项目“作为国家综合安全基础的乡村治理结构与机制研究”（14ZDA064）

　　［作者简介］高俊，中国人民大学农业与农村发展学院博士研究生；罗士轩，中国人民大学农业与农村发展学院博士研究生；温铁军，西南大学中国乡村建设学院和福建农林大学海峡乡村建设学院执行院长。

　　一、引    言

　　“郡县治、天下安”。在中国的政权结构中，县级政府作为最低一级且功能完备的基层政权，处于承上启下的关键地位，既受到上面各层级资源配置制度的约束，又对乡村两级的治理具有重要影响。当来自上级的压力增加，县级由于自身缺乏承载能力，势必要将压力传导下去，而使乡村治理发生“变异”，成为乡村治理困境或乡村冲突的内因之一。因此，要想构建国家综合安全的微观基础，就绕不开对县级治理问题的讨论。

　　已有的研究指出，当前县级治理面临的主要困难在于“条条”部门集权将中央政府整体的事权与财权分割，形成部门权力与利益网络，地方政府也被强制纳入这个网络中，并且被严重削弱自主治理的能力、创造性和主动性。［1］有的学者通过对属于沿海发达地区的广东从省、市到县的调研考察后发现，现阶段县域经济发展中存在的突出问题主要有四个方面：“没钱”“没权”“没人”“没地”。［2］也有学者对属于欠发达地区的广西某县进行研究指出，近年来各种复杂的社会矛盾越来越集中地在县域层面暴露出来，县级政府由于管理和服务的权能不足，遭遇了真实的治理困境，包括财政支出刚性增长、可用财力入不敷出的财政困难，善治能力受限制、恶政倾向难制约的权力困局，以及乡村治权缺失等问题。［3］

　　在此基础上，中央与地方关系的视角为研究县级治理问题提供了较好的宏观结构框架，也将“国家—社会”二元关系规范性、抽象性的理论研究思路予以具体化。与权力边界明确且高度统一的理论“国家”不同，现实中的“国家”涉及多方利益主体且彼此之间缺乏协调性，比如中央政府与各种不同层级的地方政府关系复杂，不仅中央政府内部有着代表不同部门利益的权力主体，而且地方政府也有自身的制度性利益需要保护，并且常常与中央政府和基层社会两种需求都构成矛盾。［4］何况现实中的“社会”也是多元且复杂的，既包括各种“公民领域”，也包括各种“非公民领域”（如宗教、家庭和共同体）。［5］

　　中央与地方关系成为理解中国经济社会发展以及转型的基本线索，而中央与地方关系变化的背后是国家财税、金融以及土地等宏观制度权力的变迁过程，这些宏观制度领域的调整既受国际政治经济形势以及周边地缘环境的影响，也受国内经济社会的基本矛盾制约，进而会对处于基层治理主体地位的县级政府行为产生深远影响。

　　本文认为，历史地看宏观改革对县级治理的影响，可分为“三个十年”的阶段性变化：

　　一是自1984年以“财政分级承包（也称分灶吃饭）”为核心的财税制度改革对地方全面“放权让利”开始，地方政府依托相对完整的地方治权，正式独立出来成为一个利益主体，在财政和金融的配合使用下来主导地方经济的发展，形成本地产业结构，是为“经营企业”；

　　二是1994年分税制改革将主要企业税种上收中央，强化了中央集权，而地方政府面临日益显现的财政赤字压力。同时，新的《土地管理法》将土地非农使用权从村集体上收政府，促使地方政府的公司化行为路径从“经营企业”转向“经营土地”；

　　三是21世纪初的国有银行商业化改革又将主要金融权力上收中央，中央在财政金融力量得到双增强的条件下于2004年实行农业免税，减少了乡村两级对皇粮国税3~4倍的搭便车收入，基层地方政府普遍面临“资金短缺”的经济基础问题，只能用国有土地使用权去银行套现来开展城市基础设施建设，在招商引资和城市外延扩张过程中，增加地方享有的税收规模，导致地方政府的公司化行为路径再次从“经营土地”转向“经营城市”。［6-7］

　　据此三阶段，本文认为，中央从维护经济社会发展稳定、保护耕地资源和生态环境等国家安全理性出发，不断通过限制地方权力进而约束地方政府的公司化发展行为，具有合理性。随着国家财税、金融、土地等宏观制度权力相继上收，中央的财政汲取能力不断增强，逐步建立对地方的财政转移支付体系，并且替代地方本级财政收入，成为大多县级政府最主要的财政基础，实现县级财政的国家化。［8］但是，也客观上导致地方治权结构不断残缺化，县级政府往往缺乏自主安排的权力，越来越难以应对县域层面集中暴露出来的复杂经济社会矛盾。