[摘  要]    社会救助暂行办法的施行，推动全国各地在最低生活保障、特困人员救助、受灾救助、临时救助以及大病救助等方面取得了明显成绩，同时也发现政策及其执行中还存在低保福利依赖、支出性贫困被忽略、低保救助信息难以共享、没有激活社会力量参与以及救助“负激励”因素等。这些现象比较具有普遍性，需要各级党委和政府政策制定和执行部门予以重视并采取相应的矫正举措。

　　[关键词]   社会救助；最低生活保障；政策执行缺陷；政策矫正

　　[中图分类号] D63                                 [文献标识码] A

　　2014年5月1日，国务院发布的《社会救助暂行办法》开始施行。各级政府按照规定，建构制度体系和协同管理机制，加强救助机构场所建设，完善救助经办基础条件，整合社会救助人员队伍，保证救助精准和效率，注重社会力量作用，引导社会组织参与社会救助，在最低生活保障、特困人员救助、受灾救助、临时救助以及大病救助等方面取得了明显成绩。基本实现了最低生活保障应保尽保；基本实现了对城市“三无”人员和农村五保户的特别救助；积极落实灾难应急救助政策，基本保证了遇灾群体的生命财产保护和生活维持，推动了灾后重建工作，进行了临时救助的实践探索。在总体肯定社会救助政策落实举措和救助效果的同时，笔者也从各类救助相关的当事人和现场观察中，发现了救助政策自身的漏洞和政策执行中的问题，主要是“捆绑福利” 和“低保福利依赖”突出、家庭疾病等支出性贫困被忽略、低保救助信息壁垒尚未打破、不能充分整合相关社会资源，以及救助政策中存在“负激励”因素等。这些现象比较具有普遍性，值得各级党委和政府政策制定和执行部门予以重视并采取相应的矫正举措。①

　　一、低保救助政策具有“捆绑福利”特征，实践中导致不公平和 “低保福利依赖”

　　政策实践反映最低生活保障是社会救助中最具有争议性的救助项目之一。其主要问题是：低保救助成为其他救助包括住房救助、教育救助、医疗救助、就业救助以及残疾救助的前提；低保救助成为包括水、电、气、暖、公交、电视等日用生活消费减免的前提；低保救助也是唯一一种国家明确要求每年递增不低于10%的救助项目；相比其他救助项目，低保救助不仅涉及面广，而且核定标准模糊，核定过程复杂，成本很高，尤其在农村更是困难和混乱，实际占了总救助管理成本的至少50%。

　　低保救助政策自实施以来，由于其具有的“低保福利捆绑”效应，出现的消极后果是：低保家庭实际生活水平比临界线上没有进入低保范围的家庭要好；实际救助水平也超出了特困人员救助水平；各地围绕低保资格攀比严重，成为“人情保”、“关系保”、“违规保”的主要发生部位；低保救助的高含金量还导致一部分处于劳动年龄阶段且有劳动能力的低保户不愿意就业，“应保尽保”在一定程度上滋生助长了“不劳而获”的懒汉现象。

　　矫正的建议是，按照实际困难状况和基本生活需要，实施梯度救助方式，做到需保则保，救助水平达到当地最低生活保障线为止，将单纯资金救助改为发展性综合救助。

　　第一，实施救助时应当“一难一助”，合乎哪类救助就申请哪类救助，做到分类申请，需保则保，消除救助的互为条件，使各类救助和生活保障与低保资格脱钩，避免救助捆绑与待遇叠加。

　　第二，实施梯度救助方式，依次是：特困人群（包括“五保”人员、城市“三无”人员、流浪乞讨人员、孤儿、城镇和农村中明显不能维持基本生活的人员）可依据需要享受所有救助；低收入困难家庭可以按照“一难一助”原则申请专项救助；因偶然因素陷入生活困境人员可申请临时救助，统一调整临时救助规则并按需加大临时救助力度。

　　第三，避免救助依赖症。除了特困人群外，对具有自食其力条件的救助对象设定救助终止期限，到期复核；减少货币救助形式，比如食物可以采用“食品券”，以减少申请者对于救助资金的欲望；对于有劳动能力的人，采用以公益劳动换救助的机制，避免因救助养懒人。

　　第四，将单纯货币救助改为物质救助和生活照料、精神关怀、心理慰藉、能力提升、社会融入相结合的综合救助，强化救助的发展性。