【摘要】政策执行的“科层耗损”，即“层层减码”现象，体现为政策执行中数量上“层层缩水”，质量上“层层打折”，力度上 “层层衰减”，手段上“层层变通”。基于委托代理理论分析，经济理性、信息阻滞、激励不足是“层层减码”的内在原因。只有在“公共利益”主导下，以绩效为导向，实现“整体性治理”，才可能减少政策执行的“科层耗损”。

　　【关键词】“层层减码” 科层耗损 委托代理 整体性治理 【中图分类号】D602 【文献标识码】A

　　“科层耗损”的现实表现：政策执行的“层层减码”

　　政策执行是发生在多层级的互动行为。基于官吏分离的政策执行体制、上下级政府之间的信息不对称以及高层政策的弹性空间，下级政策执行主体在政策执行中往往会与上级政府展开博弈，从而导致“科层耗损”。这种“科层耗损”用通俗的语言来讲，就是政策执行的“层层减码”。现实中政策执行的“科层耗损”，其表现形式主要有以下几种。

　　第一，减量型的“科层耗损”。减量型的“科层耗损”是指政策执行过程中数量上的 “层层缩水”。我国政府任务管理主要实行的是目标管理法，上级政府设定一个目标值，通过层层分解，最后落实到具体的执行部门与执行人员头上。但是地方政府政策执行主体往往对于不符合本地方、本部门利益的指标，以资金、人力、物力等理由进行层层减码，在目标完成数量上减少。例如，保障房建设是我国一项重大的公共服务工程，对于提高政府合法性，加强社会治理有重大意义。中央政府每一年都会制定保障性住房建设目标，但是由于保障性住房建设对于地方政府财政而言是重大负担，各级政府在配套经费上没有落实到位，从而导致保障房建设数量出现“层层缩水”。

　　第二，减质型的“科层耗损”。减质型的“科层耗损”是指政策执行过程中质量上的 “层层打折”。我国绝大部分政策实施过程都是自上而下的，一些看似“很美”的公共政策到了基层，并未带来期望的政策结果，反而引起社会公众的失望。这主要是由于下级政策执行主体死板地执行上级制定的公共政策，没有结合地方的具体情况，不加变通地执行上级政策，导致政策质量“层层打折”。他们往往不加分析地进行政策执行，被动消极地等待上级新政策的颁布，机械执行，唯上唯书，无法保障群众利益的实现，一旦在执行中出现问题就将过错推到公共政策本身。这种政策执行简单地“以规则为本”，而完全忽略“以结果为本”，必然导致形式正义侵吞实质正义，使政府政策到了基层成为大而空的口号，在本质上是一种“懒政”“怠政”。

　　第三，减力型的“科层耗损”。减力型的“科层耗损”是指政策执行过程中力度上的“层层衰减”。我国政府规模大、层级多，一项政策的执行往往经历从中央政府、省级政府、市级政府、县级政府到乡镇政府。符合上级政府利益的政策，可能不符合下级政府的利益，一些政策执行主体就会对上级政策阳奉阴违，这是一种公共政策执行敷衍。政策执行主体在执行制度时，只做表面性的宣传、走形式主义的过场，并没有采取切实的措施和有效的行动来落实制度，最终造成了制度执行的表面化。这本质上是一种虚假执行，主要做法是“以会议落实会议，以文件落实文件”。例如，饱受公众质疑的环境保护问题，中央政府出台了一系列关于环境保护的法律法规、政策条例，不断掀起环境治理专项行动的“环保风暴”，中央的决心不可谓不大，但在现实中，我国地方政府往往基于自身利益虚与委蛇，环境污染的高发势头没有得到有效遏制。

　　第四，减效型的“科层耗损”。减效型的“科层耗损”是指政策执行过程中手段上的“层层变通”。我国政策执行过程中，下级政策执行主体采用“变通性执行”，搞所谓的“上有政策，下有对策”情况很多。随着上级政府对政策执行督促检查的力度加大，一些地方上下级政府之间“联合”搞“对策”，共同应对中央政策。例如，在推进统筹城乡发展改革工作中，一些政策执行者在国家土地管理政策的基础上自行出台“土政策”，打着结合地方实际的旗号自行其是，大肆违规征用农民土地，从而导致政策效用逐层递减，直至完全达不到效果。