内容摘要： 从上世纪80年代到现在，社会保障概念的内涵和外延以及社保政策的作用范围，在全世界都出现了扩展的趋势。国际劳工组织的一份研究报告曾强调指出，社保的焦点从最低生活保障和应对疾病、年老、残疾、工伤、失业、生育和家庭主要劳动力死亡的风险，扩展到促进弱势群体发挥自身潜力和赢得发展机会的领域。这就意味着，社会保障的防线前移，其功能不仅在于防止社会成员因遭遇意外而陷入贫困，而且还要降低风险乃至消除某些风险产生的根源。鉴于此,促进社保公平的政策着力点主要在于,缩小城乡之间、城市中的户籍人口与农村迁移人口之间、公共部门与非公共部门就业者之间,以及地区之间的社保程度差别,并借此校正收入和财富的初始分配状态。

关键词：社保改革;社会保障体系;发展中国家;改革;国际劳工组织;经济全球化;生态环境

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　  近年来，经济全球化、气候改变，以及相继发生的食品、能源和金融危机，使得发展中国家的国民面临着比以往更大的社会、经济、政治和生态环境风险，他们对社会保障的需求因而也日益增大。可是，大约有一半以上的世界人口至今尚无任何社会保障。根据国际劳工组织的估计，在最不发达的国家，享有社会保障的工人还不到10%。在中等收入的发展中国家，社会保障覆盖率大约在20%-60%之间，只有发达工业国的社保覆盖率近乎100%。每逢经济危机，都会在一些发展中国家引发社会骚乱甚至政局动荡。因此，社会保障体系的建立健全和调整改革，长期以来都是一个广受关注的发展主题。

　　一、国际前沿社保理念

　　从上世纪80年代到现在，社会保障概念的内涵和外延以及社保政策的作用范围，在全世界都出现了扩展的趋势。国际劳工组织的一份研究报告曾强调指出，社保的焦点从最低生活保障和应对疾病、年老、残疾、工伤、失业、生育和家庭主要劳动力死亡的风险，扩展到促进弱势群体发挥自身潜力和赢得发展机会的领域。这就意味着，社会保障的防线前移，其功能不仅在于防止社会成员因遭遇意外而陷入贫困，而且还要降低风险乃至消除某些风险产生的根源。例如，采用卫生、教育、培训和就业促进等措施，辅之以消除社会歧视的公共行动，减少社会成员患病、失能和失业的风险，并由此而帮助贫困群体突破生活中的恶性循环并切断贫穷的代际传递。因此，除了社会保险和社会救助以外，社会增益产品（meritgoods）的提供，也被作为社会保障的一种政策工具。义务教育，便是这类产品和服务的典型。

　　社会增益产品和服务，有助于增加社会福祉或促进社会公平，因而通常由国家动用财政资源对需方或供方予以资助，并采取强制性措施，保证生产和消费达到社会预期的水平。在这种情况下，社会增益产品的消费，取决于公共选择，而非消费者个人的支付能力和支付意愿。从社会保障角度，关注的是需方，即确保全体成员能够获得这类产品和服务。在发展中国家，由于财政资源极为有限，往往仅针对包括贫困人口在内的低收入群体，设立社会增益产品需方资助项目，从而把社会援助和社会增益措施连接在一起。例如，巴西、智利和墨西哥等20多个国家的“限制性现金转移支付”项目即是如此：低收入家庭只有参与规定的妇幼保健项目和保证适龄儿童上学，才能获得政府的现金生活补助。这一制度包含的设计理念，就是通过收入激励，保障弱势群体获得必要的教育和健康服务。

　　二、全球化中的社保改革取向

　　世界各国在社会保障体系的制度框架形成之后，都会随着社会经济环境的变化逐渐调整内部结构、制度设计和保障水平；环境变化剧烈，则调整幅度也就可能随之加大，甚至促成改革。例如，美国自1935年颁布社会保险法（SocialSecurityAct）以来，几乎每十年都出台一次修正案。近30年来的经济全球化进程，促使各个国家和地区为了应对日益加大的竞争压力，先后推行了强度不等的社保改革。虽然国家类型不同，却从不同起点向“保基本、广覆盖”的政策目标趋近。

　　欧洲福利国家和转型国家原本就有全民普享式的社会保障体系，在国际经济竞争、人口老龄化和财政负担过重的压力下，改革取向主要是削减超出基本需求的社会福利。同时，缩小政府作用，扩大社会参与和责任分担，密切个人义务和受益水平的联系，强化福利受益者资格的审查和监督。例如，联邦德国在缩短失业保险金领取期限的同时，增设基层社保服务网络，实行点对点的一站式个性化服务，采取多种措施促进就业，并就近监测失业保险金和社会救济金领取者的财产和收入状况，随时根据其家庭就业人数和人均收入的变动，调整社会援助程度。