自秦汉以来,如何处理中央与地方关系一直是国家政治的重要问题。鉴于财政与国家治理的紧密联系,中央与地方的关系核心是处理二者在财政收入与支出分配上的关系。传统中国基本是以财权集中于中央为主,但由于管理区域的扩大和公共事务的增多,地方政府在承担一定政治、经济、社会功能与责任的同时,自然而然被赋予一定的财政权力,甚至在晚清还出现了中央财权下移和地方分权的现象。

　　起运与存留比例之变动:清代前期集权体制下的中央与地方财政关系

　　清代并没有严格意义上的中央财政与地方财政的分野,但有以“起运”“存留”为标志的中央财政与地方财政的划分和调整。“起运”与“存留”实质上就是中央与地方对于所征收钱粮按一定比例进行再分配:一部分起解户部及各部寺监,作为国家经费开支之用,一部分存留本地,作为地方经费开支之用。

　　清朝入主中原之后,事权的高度集中导致财权的高度集中。户部作为中央财政主管机构,制定财税征管政策,包括修订和编纂《赋役全书》以实现各省、州、县的赋役定额化;推行和利用诸如“易知由单”“实征红簿”“串票”“截票”等征税工具,以及滚单催征、顺庄编里等征收方法,确保赋役的足额征收。与此同时,通过起运、存留制度调剂中央与地方之间的收支比例,通过解款和协款制度调剂不同省份、不同地方之间的收支余缺,实行严格的考成制度、库藏制度、奏销制度等控制着地方财政。

　　与此同时,康熙朝以后还采取“悉数解司”与户部掌管“奏销”的举措,进一步强化中央对于地方财税的掌控。各地征收钱粮“悉数解司”等于取消了以州县为单位的财赋存留,州县正项经费开支必须随时向布政司及其所辖的户部寄存库领支。而清朝前期的奏销制度,除了由布政使司汇总所属府州县当年的赋税出入数额,核造上报计簿(“奏销册”)给户部审核外,还由督抚另外“复核”题奏,以达到相互监督之目的。雍正朝以后推行的耗羡归公,将地方官加征的杂税部分公开化和合法化,从而加强了预算外收入的管理,以实现其集权之目的。

　　从起运与存留的比例来看,清代中央有逐渐加强集权之趋势。清初,存留与起运各占一半,随着军费开支和中央财政的匮乏,中央政府开始对地方存留进行削减,地方存留所占比例逐渐减少。康熙中叶至嘉庆、道光年间,地方存留一般不超过25%,嘉庆末年甚至仅为17.4%。中央与地方财政分配比例从对半分配变成了头重脚轻的局面,形成集权型的中央与地方财政关系。

　　“就地筹饷”与“督抚专权”:咸同年间中央财权的下移与地方分权

　　清代中央集权型财政关系至咸丰初年发生了转变。此时,为了镇压各地起义,清政府军费开支急剧膨胀,中央财政左支右绌。为了维持王朝统治,只得允许各省自行经营筹划,从而导致地方督抚财权扩张。太平天国起义爆发,以湘军为代表的地方军事力量开始崛起,并且通过征收厘金和推行捐输等不同途径筹措军饷,而这些财政权力逐渐被地方督抚所掌控。厘金原本是为镇压太平天国运动而开征的一种临时税种,属于在商品的产、运、销等三个环节同时征收的商税。后来在全国推广并成为政府重要的财政收入来源,与田赋、盐课、关税等一起构成晚清的四大支柱收入。由于地方权重,厘金逐渐成为地方财政收入,而中央政府无法左右。正如郭嵩焘在《郭侍郎集》中所言:“今之厘金,惟不限以科则,不拘以程式……一听督抚之自为。”此外,捐输事宜虽要经户部批准,但各地方设立名目繁多的劝捐机构,户部根本无法考核其收支情况。各省督抚以厘金、捐输等自筹经费,必然导致地方督抚财赋支配权日重,而“户部之权日轻”,户部的奏销制度名存实亡。

　　咸同年间中央财权的下移,是时势的必然结果,也是集权削弱在财政体制上的直接映射。而对于厘金的争夺则是地方分权的重要标志,使得清前期单一的财政中央集权体制开始瓦解,进而分化为中央户部与地方各省两个并行发展的财政系统。究其缘由,从经济层面而言,是由于清廷奉行的“原额主义”导致中央财政面对战争局面入不敷出日益严重,只得将部分财权下放地方。从政治治理层面而言,由于社会的发展,地方事务的增多,地方督抚在维持秩序、建设公共工程、兴办实业等方面的“事权”越来越重。但必须指出,此时地方的分权并没有制度化,并没有形成独立的省级财政体系。